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        行政检察
        有效发挥行政检察实质性化解行政争议功能
        时间:2021-06-11  作者:  新闻来源: 【字号: | |
         
        北京大学法学院教授

        姜明安


        行政检察实质性化解行政争议的价值目标是多方面的,主要包括:更有效地救济行政相对人被侵犯的合法权益,更有效地和更实质地监督和促进行政机关全面依法行政,更有效地节约行政和司法资源,更有效地促进和谐中国、平安中国、法治中国的建设。

         


        行政检察有监督法院依法进行行政审判,监督行政机关依法行政和保护公民、法人和其他组织合法权益,保护国家、社会公共利益的功能与作用,也有促推行政争议实质性化解,维护社会关系和谐稳定的功能与作用。对后一功能与作用,往往容易忽视。这一功能与作用的有效发挥,对于检察机关全面履行宪法赋予的法律监督职能,促进提高国家治理能力具有非常重要的意义。但是,无论是理论层面还是实践层面,对于行政检察促进行政争议实质性化解的认识,都有待深化。对此,笔者拟从三个方面对这个问题做进一步的探讨。

         

        行政检察实质性化解行政争议

        的主要价值目标

         

        行政检察实质性化解行政争议的价值目标是多方面的,主要有下述四项:

         

        (一)更有效地救济行政相对人被侵犯的合法权益

         

        行政争议进入行政检察阶段,大多已经过行政处理(包括行政听证),行政复议,行政诉讼一审、二审,乃至再审等诸多环节。行政相对人经过这么多争讼和处理环节,争议之所以仍得不到化解,其仍不愿意停下争讼的脚步,可能有多种多样的原因,但其中一个可能的重要原因是其认为被侵犯的合法权益没有得到有效的救济,深感委屈,想通过检察监督途径和其他途径再继续争讼下去。如果行政检察对于相对人的争讼,仍然完全按原行政处理,行政复议,行政诉讼一审、二审、再审的标准、模式再审查一次,然后作出审查结论,这个结论很可能与之前处理环节的结论不会有太大的差别,因为前处理环节的复议人员、法官等对案件一般(不是全部)都已依法依规尽心尽力进行了审查,但有的由于过于注重形式,没有深究当事人争议的实质,过分注重行政行为的合法性审查而没有发现当事人权益被侵犯的事实,或者虽然发现了当事人权益受损的事实,但严格依据现行法律条文,却无法向当事人提供适当和有效的救济。从而案结了,相应行政争议却化解不了。因此,行政争议在进入行政检察阶段以后,行政检察机构和检察人员有必要适当改变争议化解模式,即由单纯审查行政行为合法性模式改为兼顾实质性化解行政争议的模式。此种模式虽然仍然要注重审查行政行为的合法性,以行政行为合法性审查作为行政检察监督的基础。但是,行政检察监督模式应当更加重视探究当事人的合法权益是否确实被侵犯或损害了的事实;如其合法权益确实被侵犯或损害了,对其予以救济是否存在法律上或事实上的障碍;如救济存在障碍,是否有排除障碍的途径(包括法定途径或者虽非法定途径但不违法且合情合理的途径)。如果发现当事人的合法权益确实被行政行为(有时行政行为在形式上并不违法)侵犯或损害了,又为他们找到了适当的救济途径(包括排除一定障碍后可能适用的救济途径),就可能从实质上化解相应行政争议,当事人被侵犯的合法权益就可能获得实际的和有效的救济。

         

        (二)更有效地和更实质地监督和促进行政机关全面依法行政

         

        行政检察实质性化解行政争议的另一个重要价值目标是更有效地和更实质地监督和促进行政机关全面依法行政。依法行政的“法”不只是法的具体规则和条文,还包括法的目的、法的基本原则和法的精神。行政执法机关和执法人员在执法时,往往更注重法的具体规则和条文,而对法的目的(保护行政相对人的合法权益,尽量满足人民对美好生活的期望)、法的基本原则(如比例原则、信赖保护原则等)、法的精神(如以人为本、情理法统一兼顾等)有所忽略。在行政复议和行政诉讼阶段,复议机关和法院的法官根据行政行为合法性审查原则审理行政争议案件,有时也可能会对“合法性”的“法”的理解出现片面性,忽略了法的根本目的、基本原则和法的精神,进而导致案件当事人对案件处理结果不服,申诉至检察机关。但当事人对案件处理结果不服往往说不出太多道理,他们对依法行政的“法”、“合法性”的“法”的理解往往尚不如行政执法人员、复议人员和法官。因此,行政检察监督从实质性化解行政争议的需要出发,就应当更多地考察法的目的、法的基本原则和法的精神,从这里探求实质性化解行政争议的途径,并以此更有效地和更实质地监督和促进行政机关全面依法行政。

         

        (三)更有效地节约行政和司法资源

         

        行政检察实质性化解行政争议的第三个重要价值目标就是更有效地节约行政和司法资源。行政相对人对行政行为不服,对复议机关的复议决定和法院的行政裁判(判决或裁定)不服,诉诸行政检察监督,有的人可能是确有委屈(这种委屈有的可能是源于他们对法律、法理的理解错误)。行政检察监督对待行政相对人提起的争讼,可能有两种处理方式。一是认认真真依法走程序:受理、审查、作出审查结论和回复申诉人。只要结论在法律上没有瑕疵即可,而不管当事人是否接受,是否再没完没了地信访、申诉下去。第二种处理方式则是从实质性化解行政争议,以有效节约行政和司法资源的目标出发,认真探寻相应行政争议的实质性症结所在,努力找出解决相应症结的办法、途径。选择第二种处理方式可能很麻烦,很费事。从行政检察人员明面上的职责上看,其既可选择第一种处理方式也可选择第二种处理方式。但是,从行政检察人员对国家、对法律的实质使命和责任来看,其应选择第二种处理方式,以追求有效节约行政和司法资源的价值目标。

         

        (四)更有效地促进和谐中国、平安中国、法治中国的建设

         

        行政检察实质性化解行政争议所追求的上述目标:更有效地救济行政相对人被侵犯的合法权益、更有效地和更实质地监督和促进行政机关全面依法行政、更有效地节约行政和司法资源,同时是建设和谐中国、平安中国、法治中国的目标。如果大量的行政争议通过复议、诉讼和行政检察监督的各个环节都不能得到有效化解,社会矛盾就有可能加剧甚至激化,社会稳定的局面就可能被破坏,人民对和谐中国、平安中国、法治中国的向往就难于实现。因此,可以认为,更有效地促进和谐中国、平安中国、法治中国建设是行政检察监督推进实质性化解行政争议的更基本目标。

         

        行政检察实质性化解行政争议

        的主要案件类型

         

        行政检察实质性化解行政争议的案件类型是多种多样的,根据近两三年来行政检察实践,全国各地行政检察推进实质性化解行政争议的案件主要有下述八种类型:

         

        (一)土地、房屋征收补偿案件

         

        在这类行政争议案件中,很多当事人往往在诉讼过程中提出撤销征收决定的诉求,但其实质则是对行政机关制定的征收补偿方案,确定的补偿标准、补偿方式不满,如认为补偿标准太低或者不愿意接受货币补偿方式而希望采用产权调换方式等。但有的法院审理这类案件往往以影响公共利益为由而单纯驳回当事人的诉讼请求,忽略对当事人实际诉求的审理和救济。在这种情况下,当事人申请检察监督,检察机关从实质性化解行政争议的目标出发,与行政机关和法院协调,找出一种能兼顾公共利益和当事人合法权益的平衡解纷办法与途径,使争议得以平和解决。

         

        (二)因规划修改、变更而引发的行政争议案件

         

        在这类行政争议案件中,行政机关根据公共利益的需要(如建立自然保护区、湿地公园等)修改变更原规划,以规划变更为由要求当事人搬迁和腾退土地。对于这种情况,当事人往往以规划修改和变更程序违法或者行政机关作出决定程序违法为由申请行政复议或提起行政诉讼,而复议决定和法院判决往往以公共利益需要为由而不撤销行政行为。在这种情况下,当事人因其合法权益受到损害未能得到相应的赔偿、补偿而申请行政检察监督。对此,检察机关从实质性化解行政争议的目标出发,可探寻多种解决问题的途径,如必须要求当事人搬迁和腾退,可否进行产权调换,如只能进行货币补偿,可否建议行政机关切实考虑当事人的合法请求,对补偿标准、范围、数额等做适当调整,以使双方的争议得到化解。

         

        (三)因公共工程建设引发的行政争议案件

         

        在这类行政争议案件中,当事人的合法权益可能会因公共工程建设受到侵害。为此,当事人请求解决,得不到应有重视,便诉至法院,法院判决责令行政机关采取补救措施。但有的行政机关仅给予当事人很少的补偿费了事。当事人于是申请行政检察监督。检察机关从实质性化解行政争议的目标出发,与行政机关协商,或直接提出检察建议,以化解行政争议。解决问题并非只有金钱补偿一个途径。即使金钱补偿,也应该适当合理,而不应与当事人造成的损失严重不匹配。检察机关在与行政机关、法院和当事人协调解决争议过程中,应向各方宣传“以人民为中心”的理念、宣传公共利益优先和公益私益平衡兼顾的理念。这样,此类行政争议总是可以找到相应化解的办法和途径的。

         

        (四)人社行政争议案件

         

        这类行政争议案件现在发生率较高。在最高检今年2月23日发布的12件检察机关实质性化解行政争议的典型案件中,有6件可归入这类案件,其中包括工伤认定、社保费交纳、事业单位职工(如教师)辞退等案件。就工伤认定案件而言,不同案件案情各异,如当事人在工作时间发病,在去医院求医的路上死亡而非工作场所,此应否认定工伤?当事人未与非法承包政府工程的建筑公司建立劳动关系,建筑公司非法雇用当事人从事工程建设,在工程建设中当事人受伤,应否认定工伤?上述典型案例中有这样一个案件:当事人因工伤残,公司因未给其缴纳社保而给当事人1.2万元工资补偿,当事人放弃申请工伤认定和补偿。2年后,当事人伤情恶化(评定为八级伤残),请求人社部门进行劳动保障监察,责令公司支付工伤保险待遇,此请求被人社部门拒绝,提起行政诉讼后又被法院驳回,其申请行政检察监督,检察机关应如何处理?对此案件,检察机关认定有关人社部门的处理和法院的判决均有不当,未能给予当事人应有的救济,无法从实质上解决相应争议。人社部门本应责令当事人所在公司为当事人缴纳社保和给其补偿,法院本应判决责成人社部门依法履行职责。行政检察介入此案时,当事人所在公司已经破产,当事人已无法通过法律途径获得相应补偿。在这种情况下,检察机关通过召开视频听证会(因疫情无法召开线下听证会),辩明各方在该案中的法律责任,并商请人社部门给予当事人发放7万元救济金解决其困难,从而基本化解了该行政争议。

         

        (五)企业改制、合并、分立、破产等引发的行政争议案件

         

        在这类行政争议案件中,往往涉及到企业职工的安置、社会保险和各种福利问题。当事人原所在企业因改制、合并、分立、破产等不再存在,职工安置、社会保险和福利提供的责任交付承接老企业的新企业承担,政府会相应地给新企业相关优惠政策,如规划、土地、税收等方面的优惠政策。但是,在事后的运作过程中,有关优惠政策部分或大部分不能兑现,故导致相应企业和政府的行政争议、企业职工和企业的争议。对于这类争议,经过复议、诉讼后,当事人申请行政检察监督。检察机关欲实质性化解相应争议,往往不仅要依据法律法规,可能还要探寻各种政策性文件的相关规定,要根据情、理、法做大量的协调、说服工作,方能找到解决问题的途径,化解相应争议。

         

        (六)行政处罚、行政强制类行政案件

         

        这类行政争议案件在行政案件中占较大比例,是行政检察监督的传统案件类型,自然也是行政检察实质性化解行政争议的重要对象。导致行政相对人申请检察机关对这类案件进行监督的原因是多方面的,如相对人认为行政处罚决定、行政强制决定违法;行政复议维持行政机关的违法处罚决定、强制决定违法;或者相对人认为法院作出驳回其诉讼请求的判决或不予受理其起诉或驳回其起诉的裁定违法;或者行政复议、行政诉讼虽对行政处罚、行政强制决定作出了变更,但相对人对变更的内容、幅度不满意;或者行政复议机关、法院虽然分别作出了令行政相对人满意的复议决定、行政判决,但被告不执行,复议机关、法院也未采取有力措施督促其执行,等等。对于所有这些情形,行政检察从实质性化解行政争议的目标出发,都必须认真听取方方面面(检察监督申请人及行政机关、复议机关、法院等)的意见,把握争议的焦点,找出解决争议的途径和切入口,以保证争议解决方案既能取得好的法律效果,又能取得好的社会效果。

         

        (七)行政确认、行政裁决类行政案件

         

        在这类行政争议案件中,行政法律关系比较复杂,不仅存在行政机关与行政相对人双方主体,而且行政相对人往往包括利益相互冲突的双方或多方当事人。因此,要化解此类案件争议,检察机关必须做多方当事人的细致工作,要对案情进行认真细致的调查,掌握有说服力的证据。例如,最高检发布的12件检察机关实质性化解行政争议典型案件中的第11例案件。当事人刘某、谢某曾于1988年合领一地块的土地使用权证,当事人任某于2004年申请取得另一地块的土地使用权证。刘、谢认为任某领证的地块中有一部分属于他们双方的权属,故向法院起诉,请求法院撤销行政机关颁发给任某的土地使用权证,并为他们重新颁发权属明确的不动产登记证。案经一审、二审、再审,各级法院均以原告证据不足为由驳回其诉求。于是,刘、谢申请检察机关监督。检察机关受案后,多方调阅卷宗材料、咨询专业人员、实地测量,查明行政机关在登记办证过程中未履行公告程序,原地块界址调查表、地籍调查表部分签名非本人所签,行政确认程序存在瑕疵等。在掌握案情事实和证据的基础上,检察机关在争议双方所在社区举行公开听证会,厘清矛盾根源,最终达成变更原土地使用权登记协议,使该行政争议得以化解。

         

        (八)行政许可类行政案件

         

        行政许可类行政案件在行政案件中同样占有较大的比重。这类案件导致行政争议引发检察监督的原因同样是各种各样的,如行政相对人认为符合法定条件,行政机关拒绝给其颁发无数量限制的许可证;或者认为自己的条件优于其他行政相对人,行政机关却将有数量限制的许可证颁发给其他行政相对人而未颁发给自己;或者其取得行政许可后,许可证被行政机关撤销或收回,其认为行政机关撤销或收回并非源于公共利益;或虽源于公共利益,但却未给予其被导致的损失以足额的补偿;或者行政许可期限届满,其申请延续,但延续申请未获行政机关准许;等等。

         

        行政检察实质性化解行政争议

        的主要途径


        根据全国各地行政检察推进实质性化解行政争议的经验,目前检察机关在行政检察监督中,实质性化解行政争议的途径,除依法对确有错误的裁判提出抗诉、再审检察建议外,主要有下述五项:

         

        (一)调处

         

        调处是实质性化解行政争议的重要途径(甚至是最重要的途径)。因为,许多行政争议久拖不决,难以化解,是因为根据现行法律、法规的明文规则和条文,当事人受到行政行为(特别是合法行政行为)侵犯、损害的权益在很多情况下无明确的法定救济途径。对此,有关国家权力机关只能根据法律的目的、原则、精神,根据情、理、法的统一和平衡,为当事人找出适当可行的救济途径、方法。这些行政争议案件到达检察机关前,大多已经经过复议,法院一审、二审乃至再审诸多环节,故行政检察不能完全再采用原解纷方式解纷,而只能和必须更多地运用较为灵活的调处方式,让争议双方互谅互让,以达成一个双方均能接受的解决问题的方案。

         

        (二)协调督促

         

        协调督促不同于调处,调处的对象是争议双方,而协调督促的对象是有关政府部门、有关国家机关。因为,进入检察监督的行政争议,往往非常复杂,无论采取哪种解决方式,都可能涉及多个政府部门、多个国家机关的权限,没有这些部门、机关(如国土、规划、自然资源、生态环境等)的合作、协作,其解决方案很多根本没有可能实施。因此,检察机关欲实质性化解相应行政争议,必须耐心地做好与各部门、机关的协调督促工作。

         

        (三)社会参与

         

        社会参与不同于协调督促,协调督促的对象是有关政府部门、有关国家机关,社会参与的主体(即检察机关联系协助解纷的对象)是社会团体(如工会、妇联等)、行业协会(如律协、注协、医协等)、基层群众性自治组织(如村民委员会、居民委员会等)、企事业组织等。行政争议的当事人通常是这些团体、组织的成员,许多行政争议的化解需借助它们的配合、协助,才能顺利进行。行政检察监督要实质性化解行政争议,即应多开辟社会参与的渠道,尽可能联系有关团体、组织配合,多方协力,方能有效实现化解争议的目的。

         

        (四)检察建议

         

        检察建议是行政检察监督实质性化解行政争议的有效和必要手段。绝大多数争议的解决方案、措施,都有赖于检察机关通过向有关机关、组织、团体制发检察建议使之协助以得到落实。检察建议不仅具有解决具体争议案件的功能和作用,而且具有解决类案的功能和作用;不仅具有化解现有争议的功能和作用,而且具有防止和避免相应或类似争议在今后再次发生的功能和作用(如建议相应机关、组织、团体建立、健全、完善相关制度之类的检察建议)。

         

        (五)法律援助和法律救助

         

        法律援助适用于行政争议案件中某些需要获得律师或其他方面法律帮助的当事人。在行政检察监督过程中,检察机关如果为实质性化解行政争议,需要帮助当事人获得国家赔偿或者行政补偿,或者需要在解决行政争议中同时解决某种民事争议,而当事人走这些法律途径又请不起律师。在这种情况下,检察机关可以帮助其联系司法行政部门或律师协会以获得免费法律援助。而法律救助则适用于行政争议案件中某些经济特别困难,而又无法从其他法定渠道获得救助的当事人。在行政检察监督过程中,对于经济特别困难的当事人,检察机关可以协调民政部门或其他部门给予其经济救助,符合司法救助条件的,也可由检察机关直接给予当事人以司法救助。